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重新開始

用城市改造的名義和一個人數有限的顧問小組,政府採取了一個歷時超過十年的舊區重建計劃。最新之處是建立一個公有公司來管理這一進程的想法。目標是為了確保法律允許在沒有達成一致意見的情況下進行拆除。
城市最熱門的旅遊區域大砲台,澳門半島的中心區域,為人們展示了一個灰色、老舊和貧窮的城市形象。自2003年由何厚鏵領導的政府提出舊街區改造議程,重建這個低密度,林立著建齡幾十年的大樓(今天澳門議員引用的數據是該地區有6000多的建築已超過30年)的區域,至今已過去十多年了。
兩年後,當局組成了一個50人的顧問組以完成這一議程,並在2006年創建舊區重整諮詢委員會,深入推進將定位今後工作的立法提案議程。在五年後最終文本才到達立法機關,並在2011年3月獲得批准——僅兩年後就被撤回。最終這一提案需要進行修訂和更新,以闡明連接城市規劃、遺產保護和土地出讓方面新出的政策。
2017年,仍然沒有拿出一個新法律框架來干預這個城市最古老的肌理,但創立新法規依然被視為達成「解除各業主之間關於重建進程談判的封鎖」這一基本條件的必要步驟。此次舊區重整諮詢委員會(CRU)召集了以運輸工務司司長羅立文為首的21人,旨在找到一個可以為社會各行業接受、與現有標準相一致的方式來達成各方同意的決策:重建建築——當其不符合公共安全時,所有業主都要達成協議,無一例外。
舊區重整諮詢委員會還提出了一個革新:將公共資金和私人管理規則結合在一起進行城市改造項目的管理。成立一個上市公司將確保這些項目以「高效、靈活和透明的方式運作」——舊區重整諮詢委員會對本報表示,在這一想法於26日被機構的專家工作組建議並公開發布後。

這家公司的作用是什麼?

澳門建築置業商會理事長謝思訓認為,這個建議可以達到「兩全其美」的效果。 「政府可以通過股東結構繼續行使政策和業務控制,但同時也允許該公司像商業實體一般運作,吸收了私營機構靈活性和反應能力迅速的優點」,他說。 「反應迅速是私營企業的一大特點,而政府的官僚機構卻未必如此」,他進一步表示。
結構工程專家和前澳門大學校長姚偉彬,回顧了2005年東亞運動會澳門組織委員會股份有限公司這一公共投資公司的經驗。 「這屆運動會舉辦得十分成功」,他反映,雖然公司的財務管理最終被審計署認為「十分混亂」。 「金融系統的管理有很大的剛性和不靈活性。這方面的保守是為了保護城市的利益和福祉,所以在這類的項目中會很難弄」,他解釋說。
但在政府的顧問們研究可能的法規,管理模式和初始資本要求時,這位工程師表示,這個實體的存在並不一定要成為全過程的試金石。 「現在的問題是先有雞還是先有蛋:首先是公司還是項目。可能有人會建議先弄試點項目,並成立了一家公司來管理它們」,他承認。
澳門城市規劃學會會長崔世平並不將這一結構視作市區重建進程成功完成的決定性因素。創建公司的提議不應該被理所當然的採納。我們必須觀察相似經歷的結果,並尋找適合本地的模式。 「根據已有的經驗,我們可以先決定是否應該成立一家公司。其二,它的任務是什麼;第三,這家公司應該有哪些構成以完成規定的任務」,崔世平說。他強調,更重要的是先知道你想要在「不同利益交錯的區域之中」做什麼:「振興老區還是讓老區有一個更好的環境?用更高還是更低的密度?」。
分歧之處在於重建是以與以前相同層數和功能的方式進行,還是建造擁有更多公寓和商業區的建築物。這一選擇將決定私人的參與和項目的盈利,還有原有人口是否能留在他們的街區。最終會加入業主的意志。
澳門街坊會聯合總會(UGAMM)的秦昶表示:「想法是好的,但問題是如何管理。什麼將是側重點所在:業主支付建設成本還是公眾資金來支持重建?如果業主不交,就將由別人支付。而這些錢是公共的」。
另一個問題是要知道政府參與項目的程度如何。建築師利安豪更偏向於政府只把握大方向。「我認為最重要的是,政府機構僅管理大的進程,而非項目本身的管理,政府更多的是促進項目的社會公眾秩序。對於私人工作室而言,公共秩序非常重要。以我們在澳門的經驗,工作室、私人顧問給出的意見往往更有用」,他說。

神奇的方案

但是有關法律的問題進一步堆積:法律條款是否允許——在拆遷和重建的情況下——干預各業主之間協議的定義方案。目前所有的協議要求都被看作是一種限制。
「城市街道上大部分的惡化,空置和棄用情況都是源於這一障礙。當然它不能解釋所有情況,但這個障礙極為有害」,利安豪說,他把建築和規劃辦公室設在老城區的心臟地帶,多個半島歷史核心的改造項目都必須經過的路線。
舊區重整諮詢委員會目前正在提議改變一致同意的規則,並解釋:「初步建議[…]根據建築物的年齡和其保護狀況來決定不同的重建比例」,他們認為這樣有可能以「更靈活的方式,根據建築物的情況來推動重建」。
「澳門正處在最重要的一步上,為了對現有建築進行一定的回收利用,必須要處理這類的調解」,利安豪認為。於他而言,一個新模式將成為「一種過濾器,防止投機性的抵制團體生成」。
澳門街坊會聯合總會(UGAMM)的秦昶在改變業主分歧的原因方面有著獨到的見解。他是參與青州明興樓的重建工作(談判進程歷時三年多)的調解員之一。2011年明興樓被土地工務運輸局宣佈為結構不安全,現在同名的新大樓即將被使用。最困難的地方是獲得所有業主的簽名。
「人們不同意重建進程的原因有很多。首先,建築商給出的評估金額是70萬澳門元,但業主們並不接受,認為價格過低,並與建築商發生衝突。其他情況就是,他們在屋頂上搭建了違法建築,自己搭建了一層樓,這些業主認為他們應該有權在重建過程結束時分兩套。最後,還有一樓的店主,房子註冊為住房,而住房和商用店鋪之間的價格差異十分巨大」,秦昶回顧到。「一切都是錢的問題」,他說。
對於崔世平而言,這個問題不容輕視,應謹慎對待和尊重。他預計「討論過程將十分漫長」。「我們必須小心。最符合經驗的方法不一定是理想的法律手段。我們必須看到,我們是否能充分尊重人民的權利。很難說什麼是有害於公共利益的」,他說,經過前幾年的討論,參考香港的案例,根據建築物的年齡,採用85%至90%的建議比例。
議員及澳門大學法學院副院長唐曉晴強調,政府在接受舊區重整諮詢委員會的建議時,有必要分析這一模式在其他司法管轄區的應用結果,分析例外的案例以達成一致總體的方案,以及考慮不同建築物之間不同規則的存在。
「標準和要求本身就可以用正確的法律技術編寫。根本的問題在於,總體方案的變化缺乏一個強有力的理由」,這位律師說。此外,「用於區分不同情況的理由必須要確保不會在應用中產生混亂。其影響是非常大的」,唐曉晴補充道。最後,「這個問題可能會變得更加激進:了解是否侵犯了私有財產權」。
但是姚偉彬認為,「法律必須提供幫助」。「我們正在努力提出可能與民法或基本法不一致新的法規」,他承認。 「如果出現與法律方面的困難,我們必須確保靈活性。只用一個規則來定義所有的情況下是遠遠不夠的,建築物的年齡和大小也要被考慮到。例如,一個六層的樓,其中的一層就能代表超過10%的產權,恰恰是這種類型的建築更有改造的需求。

公共還是私人

這一標準的靈活性是房地產業認為應允許更多私人機構參與的誘因之一。謝思訓解釋說,開發商將受到大項目的吸引,而不是往往依靠公共舉措的改造工程。這位企業家列出一組有利於私人投資的條件:較高的總建築面積授權;物業在重建過程中轉移給管理公司和開發商是免稅的;土地使用特許權期限的延長,由於需要安置居民;最後,業主間協議的新百分比。「一些發達國家的審批權限非常低,低至70%至80%」,他說。
將私營部分列入舊區重整諮詢委員會討論項的舉措收到了一些批評。然而,在利安豪看來,討論中提及這一方面對於政府將與私人合作而言是必不可少的。 「有地產界的代表參與非常重要,因為這是一種特殊的考驗。委員會內產生的所有想法都對應著該產業的現實情況。這將是對相關問題的一個現實回應」,這位建築師說。
目前改造工作仍不是業界的主要考慮事項,現在市場給出了高價信號,而且預計會有更多的公共訂單。「我們不是壞人。我們有公共住房建設,垃圾填埋場和許多新基礎設施建設項目。現階段比兩年前低,但仍是健康的」,姚偉彬說。
崔世平強調在被視作城市改造之前,可以作為另一種平衡公共和私營部門之間市場的工具。 「它可以成為一種積極的力量,當市場處在下跌中時。這些建築的情況將繼續惡化,只跟著業務動的公司會隨著資金流而走,只能創造已經存在的需求。從某種意義上說,一家共有公司可以在無人投資時建立一種平衡」,他承認。

瑪麗亞·卡埃塔諾 

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